Một số vấn đề liên quan đến chuyển mục đích đất sử dụng của dự án

Thạc sĩ, Luật sư Nguyễn Đức Hùng – Phó Giám đốc Công ty Luật TNHH TGS, thuộc Đoàn Luật sư Thành phố Hà Nội:

Đấu giá quyền sử dụng đất là một trong những hình thức để Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất đối với tổ chức, cá nhân có nhu cầu trong xã hội. Các trường hợp phải đấu giá quyền sử dụng đất được quy định chi tiết tại Điểm a Khoản 1 Điều 118 Luật Đất đai năm 2013, trong đó có trường hợp “Đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê hoặc cho thuê mua”. Sở dĩ trường hợp trên pháp luật quy định áp dụng hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất vì một số lý do sau:

Thứ nhất, việc đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê hoặc cho thuê mua là một hình thức kinh doanh bất động sản. Trong đó, Nhà nước (bên có đất) sẽ đóng vai trò là một bên chủ thể của các giao dịch với tổ chức, cá nhân có nhu cầu trong xã hội. Khi đó, Nhà nước sẽ đóng vai trò là chủ thể đặc biệt của thị trường bất động sản và bên cung duy nhất. Ngược lại, trong xã hội có rất nhiều các tổ chức, cá nhân có nhu cầu có đất để đầu tư xây dựng nhà ở để kinh doanh. Do đó, Nhà nước thực hiện giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất nhằm thực hiện phân phối quyền sử dụng đất cho xã hội theo hướng thị trường, tạo cơ sở để phát triển thị trường quyền sử dụng đất, thị trường bất động sản.

Thứ hai, quy định việc đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê hoặc cho thuê mua áp dụng hình thức nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất nhằm tạo ra sự công bằng, minh bạch giữa các chủ thể trong hoạt động giao đất, cho thuê đất, đảm bảo được lợi ích của Nhà nước cũng như lợi ích của người sử dụng đất khi các chủ thể phải cạnh tranh, tham gia đấu giá công khai tại các cơ quan Nhà nước cấp có thẩm quyền. Bên cạnh đó, việc đấu giá quyền sử dụng đất sẽ tách được chủ thể bị thu hồi đất và chủ thể được sử dụng đất sau khi thu hồi, tránh được tình trạng bức xúc khi người bị thu hồi đất cho rằng Nhà nước thu hồi đất giao cho chủ đầu tư thực hiện dự án, giá bồi thường thấp nhưng chủ đầu tư xây dựng nhà ở bán lại với giá cao dẫn đến các khiếu kiện, tranh chấp kéo dài.

Thứ ba, đấu giá quyền sử dụng đất đối với các dự án xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê hoặc cho thuê mua là phương thức giúp Nhà nước huy động tối đa nguồn thu cho ngân sách, tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển kinh tế và hạn chế được tình trạng “hai giá đất”. Trên thực tế, hiện nay giá đất do Nhà nước quy định thường thấp hơn so với giá đất trên thị trường chuyển nhượng so với giá trị thực của đất. Do vậy, khi giao đất, cho thuê đất theo hình thức chỉ định đã tạo ra sự chênh lệch lớn giữa giá đất trên thị trường và giá đất do Nhà nước quy định. Thiệt hại thuộc về bên có đất bị thu hồi và Nhà nước. Vì vậy, việc đấu giá quyền sử dụng đất sẽ hạn chế tối đa tình trạng “hai giá đất”; tạo cơ sở, căn cứ để Nhà nước điều chỉnh mức giá đất cho phù hợp với giá trị thực của đất; tăng nguồn thu cho ngân sách Nhà nước để tạo điều kiện xây dựng cơ sở hạ tầng, nâng cao cuộc sống của người dân.

Đối với các dự án đầu tư hỗn hợp (chỉ có một phần nhà ở), theo quy định tại điểm c, khoản 2 Điều 17 của Luật Nhà ở năm 2014 thì dự án đầu tư xây dựng nhà ở bao gồm cả dự án sử dụng đất hỗn hợp mà có dành diện tích đất trong dự án để xây dựng nhà ở. Như vậy, đối chiếu với quy định trên thì dự án có sử dụng đất để xây dựng nhà ở là dự án đầu tư xây dựng nhà ở, do đó thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Nhà ở năm 2014.

Tại khoản 2, Điều 22 Luật Nhà ở năm 2014 quy định việc lựa chọn chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại được thực hiện thông qua ba hình thức, trong đó có hình thức đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai (điểm a, khoản 2 Điều 22). Như vậy, trường hợp dự án là dự án hỗn hợp (chỉ có một phần nhà ở) vẫn phải tuân thủ theo quy định đấu giá quyền sử dụng đất của pháp luật đất đai hiện hành.

Thạc sĩ, Luật sư Nguyễn Đức Hùng – Phó Giám đốc Công ty Luật TNHH TGS, thuộc Đoàn Luật sư Thành phố Hà Nội:

Theo quy định tại Điểm a Khoản 1 Điều 118 Luật đất đai 2013 thì các dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê hoặc cho thuê mua được nhà đất giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, theo quy định tại Khoản 2 Điều 22 Luật Nhà ở 2014 thì việc lựa chọn chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại được thực hiện thông qua 3 hình thức: Đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai; Đấu thầu dự án có sử dụng đất; Chấp thuận nhà đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư. Trường hợp có nhiều nhà đầu tư được chấp thuận thì việc xác định chủ đầu tư theo quy định của Luật Xây dựng.

Nhiều dự án được chuyển đổi mục đích sử dụng đất không qua đấu giá, biến thành dự án nhà ở thương mại thay vì xây dựng trụ sở, văn phòng, đất xưởng sản xuất, đất dịch vụ, thương mại…Sau đó, các dự án nhà ở đã mọc lên khiến dân số tăng cao, gia tăng áp lực lên hạ tầng giao thông, xã hội. Trong khi, tiền sử dụng đất thu về ngân sách nhà quá bèo bọt, thất thu ngân sách nhà nước, trong khi đó để lại nhiều hoài nghi trong dư luận có hay không “lợi ích nhóm”. Việc tổ chức đấu giá các dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại được cho là để khai thác hiệu quả quỹ đất, đáp ứng nhu cầu sử dụng của người dân và doanh nghiệp. Ngoài ra, đấu giá đất còn giúp tăng nguồn thu cho ngân sách các cấp, tạo nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển đô thị và triệt tiêu cơ chế “xin-cho”.  Do đó, để thực hiện một dự án nhà ở thương mại, tùy theo từng trường hợp, chủ đầu tư phải đáp ứng những điều kiện và yêu cầu chung, thông qua nhiều thủ tục pháp lý khác nhau, trong đó có các thủ tục như: lựa chọn chủ đầu tư, chấp thuận chủ trương đầu tư dự án, giao đất, quy hoạch xây dựng, thẩm định thiết kế công trình…

Luật sư TGS hướng dẫn Trình tự chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang đất ở

Tại Điều 14, Nghị định 43/2014/NĐ-CP quy định về việc chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở phải áp dụng điều kiện quy định tại Khoản 3, Điều 58, Luật Đất đai và được thẩm định đồng thời với việc thẩm định nhu cầu sử dụng đất của chủ đầu tư khi cấp Giấy chứng nhận đầu tư, thẩm định dự án đầu tư, lập báo cáo kinh tế – kỹ thuật hoặc chấp thuận đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư, pháp luật về xây dựng đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất. Với các dự án nhà ở “có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất” chỉ có quyết định chuyển mục đích sử dụng dụng đất và đồng thời chuyển qua chế độ “giao đất ở” mà không có quyết định giao đất như những dự án nhà ở khác.

Theo quy định tại Thông tư 30/2014/TT-BTNMT ngày 2/6/2014, hồ sơ giao đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất quy định tại Điều 2 và quyết định cho thuê đất theo Mẫu số 02, hồ sơ chuyển mục đích sử dụng đất quy định tại Điều 5 và Quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất theo Mẫu số 05. Trên thực tế, tại các địa phương, đối với dự án nhà ở “có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất”, các địa phương thực hiện đều không đúng mẫu biểu của Thông tư 30/2014/TT-BTNMT, thường thấy là việc “Quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất” theo Mẫu số 05,  nhưng chèn nội dung của quyết định giao đất, hoặc là quyết định kiểu 2 trong 1: “Quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất và giao đất”, hoặc ghi “hình thức giao đất” chuyển thành “hình thức sử dụng đất: … giao đất”… cùng một UBND tỉnh địa phương, nhưng quyết định chuyển đổi mục đích sử dụng đất không giống nhau tùy theo nguồn gốc đất.

Khi xem xét quyền của người sử dụng đất theo Luật Đất đai được xác định theo hai hướng Nhà nước (đại diện quản lý) và người sử dụng, một là Nhà nước trao quyền sử dụng đất thông quan ba hình thức (giao, thuê, công nhận) và thứ hai là quyền sử dụng đất được chuyển giao quyền sử dụng của người sử dụng đất từ người này sang người khác thông qua các hình thức chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất và góp vốn bằng quyền sử dụng đất.

Bản chất của việc “chuyển mục đích sử dụng đất” là thay đổi về loại đất nhưng không đồng nghĩa dẫn đến thay đổi nguồn gốc đất. Với đất của người dân được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất thì người đó hoặc người nhận chuyển giao (chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất và góp vốn bằng quyền sử dụng đất) thực hiện việc chuyển mục đích sử dụng đất sang đất ở chỉ thay đổi về loại đất và chuyển sang chế độ sử dụng đất ở. Tuy nhiên, đất do Nhà nước thu hồi, đất do Nhà nước quản lý trước đây, sau đó được Nhà nước trao quyền (giao đất, cho thuê) cho mục đích sử dụng cụ thể như đất phi nông ngiệp: làm nhà máy trong dự án sản xuất, khu công nghiệp,… nếu không còn nhu cầu sử dụng mục đích đó thì có thể tự nguyện trả lại đất cho Nhà nước và vẫn được nhận bồi thường theo quy định Điều 65 Luật Đất đai.

Nhà nước lựa chọn và trao quyền cho người có nhu cầu theo mục đích sử dụng đất phi nông nghiệp hoặc Nhà nước quy hoạch mới là đất ở và lựa chọn người sử dụng theo các tiêu chí để trao quyền đất ở như: đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định Khoản 1 Điều 118 Luật Đất đai 213. Với dự án nhà ở “chuyển mục đích sử dụng đất” có nguồn gốc đất do Nhà nước thu hồi, đất do Nhà nước quản lý trước đây thì chủ đầu tư dự án hoàn toàn không còn ràng buộc về nguồn gốc Nhà nước trao quyền bằng hình thức cho thuê đất trước đây. Điều đó có thể thấy, về hình thức (không có quyết định giao đất, dùng mẫu biểu mới tổng hợp từ mẫu quyết định giao đất ghép và mẫu quyết định chuyển mục đích sử dụng đất) và bản chất (trao quyền từ hình thức thuê đã chuyển sang hình thức giao, Nhà nước mất quyền lựa chọn để trao quyền sử dụng đất ở: đấu giá quyền sử dụng đất tại Khoản 1 Điều 118 Luật Đất đai 2013) của hình thức “chuyển mục đích sử dụng đất” tại dự án nhà ở này đang tạo ra các khoản lợi ích do chủ đầu tư thu được không nhỏ từ lỗ hổng áp dụng pháp luật không phù hợp với thực tiễn.

Nhiều dự án nhà ở trước đây được phê duyệt cấp phép là các dự án xây dựng nhà xưởng, kho bãi, … tuy nhiên lại không thực hiện không thực hiện theo kế hoạch, chủ trương, đến khi cơ quan nhà nước có dự định thu hồi thì lại xin chuyển mục đích sử dụng sang dự án xây dựng nhà ở theo các thủ tục trên nên không thông qua đấu giá, đấu thầu. Bên cạnh đó, thủ tục chấp thuận chủ trương được thực hiện theo hai trường hợp, thứ nhất là thực hiện theo Luật Nhà ở và thứ hai là một số trường hợp dự án thực hiện theo thủ tục chấp thuận chủ trương của Luật Đầu tư.

Theo quy định Điều 170, Luật Nhà ở, dự án xây dựng nhà ở thuộc diện quyết định chủ trương đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư thì thực hiện theo quy định của Luật Đầu tư. Nếu dự án nhà ở thực hiện theo thủ tục quy định Luật Nhà ở 2014, thì nội dung quyết định hoặc văn bản chấp thuận chủ trương tại Điều 11, Nghị định 99/2015/NĐ-CP (mẫu Phụ lục 5) như: Tên dự án; Tên chủ đầu tư; Địa điểm, ranh giới, quy mô diện tích đất của dự án; Mục tiêu của dự án; Hình thức đầu tư; Nội dung chính của dự án (công việc thực hiện, số lượng từng loại nhà ở cần đầu tư xây dựng, tổng diện tích sàn xây dựng nhà ở, phương án triển khai thực hiện); Tổng mức đầu tư; Nguồn vốn đầu tư; Thời gian và tiến độ thực hiện dự án; Phân kỳ đầu tư (nếu có); Thời hạn hiệu lực của văn bản chấp thuận chủ trương đầu tư. Còn đối với trường hợp dự án nhà ở thực hiện theo thủ tục quy định Luật Đầu tư 2014, thì nội dung quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư tại Khoản 8, Điều 33, Luật Đầu tư (Mẫu II.1 Thông tư 16/2015/TT-BKHĐT) như: Nhà đầu tư thực hiện dự án; Tên, mục tiêu, quy mô, vốn đầu tư của dự án, thời hạn thực hiện dự án; Địa điểm thực hiện dự án đầu tư; Tiến độ thực hiện dự án đầu tư; Thời hạn hiệu lực của quyết định chủ trương đầu tư…

Tại Khoản 3, Điều 9, Nghị định 99/2015/NĐ-CP quy định việc chấp thuận chủ trương được thực hiện theo quy định của Luật Đầu tư có bao gồm dự án xây dựng nhà ở là trường hợp Điểm a, Khoản 1, Điều 32, Luật Đầu tư (trường hợp là “Dự án được Nhà nước giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá, đấu thầu hoặc nhận chuyển nhượng; dự án có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất”). Theo đó, nhiều dự án ra quyết định chủ trương đầu tư đối với dự án trước đây là đất sản xuất – kinh doanh hoặc dịch vụ (đất nhà xưởng sản xuất, đất kho bãi,…) đều được chấp thuận chuyển đổi thành dự án nhà ở và sau đó địa phương ra quyết định chuyển mục đích sử dụng đất sang đất ở. Như vậy, với những nội dung theo thủ tục Luật Đầu tư, thì một dự án nhà ở thương mại “có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất” được nhanh chóng chấp thuận chủ trương đầu tư, vì không cần xét đến các nội dung như Luật Nhà ở. Ngược lại, thủ tục Luật Nhà ở không có các quy định về thời hạn thực hiện dự án, tiến độ góp vốn và huy động các nguồn vốn…, nên thường hiểu thời hạn thực hiện dự án (thời gian xây dựng công trình và thời gian bán nhà) đều kéo dài đến 50 năm và giao đất cho chủ đầu tư với thời hạn 50 năm.

Hiện nay, quy định về thủ tục chấp thuận chủ trương dự án nhà ở thương mại thì Luật đầu tư 2020 giữ gồm hai thủ tục chính là “lựa chọn nhà đầu tư” và thuộc trường hợp “chấp thuận chủ trương đầu tư” theo quy định Điều 30 (Quốc hội), Điều 31 (Thủ tướng Chính phủ) và Điều 31 (thẩm quyền UBND cấp tỉnh). Đặc biệt là Điều 29 Luật Đầu tư 2020 có quy định về lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư, quy định này không chỉ dự án nhà ở thương mại mà một số dự án khác. Có thể thấy, đây là một quy định đã đồng bộ hóa với Điều 118 Luật Đất đai 2013 về “đấu giá” đối với đất do Cơ quan Nhà nước quản lý và theo hướng sẽ dần dần hạn chế các trường hợp được “chuyển mục đích sử dụng đất” vì đang tạo ra địa tô trong lý luận về quản lý đất đai.

Tại Điều 75 Luật Đầu tư 2020 đã có quy định các thủ tục dự án nhà ở thương mại được “thống nhất” thực hiện “quyết định chủ trương đầu tư” theo Luật Đầu tư 2020, đã bỏ quy định thủc tục dự án theo Luật Nhà ở 2014. Tuy nhiên, do chính sách đất đai qua các thời kỳ nên đến nay tồn tại nhiều nguồn gốc sở hữu quyền sử dụng đất, mặt khác các chính sách đất đai khác nhau thực hiện qua nhiều thời kỳ từ đó dẫn đến các quy định của Luật Đất đai càng trở nên phức tạp, chồng chéo nhưng lại càng tạo nhiều lỗ hổng không chỉ trong Luật Đất đai mà tại nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành như trường hợp dự án nhà ở được chấp thuận chủ trương với căn cứ “có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất”.

Thạc sĩ, Luật sư Nguyễn Đức Hùng – Phó Giám đốc Công ty Luật TNHH TGS, thuộc Đoàn Luật sư Thành phố Hà Nội:

Luật nhà ở 2014 quy định về việc lựa chọn chủ đầu tư khá rõ ràng và việc “lựa chọn chủ đầu tư” được tách bạch với “người sử dụng đất”. Bên cạnh đó, Luật nhà ở 2014 cũng quy định nhà đầu tư phải có toàn bộ quỹ đất với loại đất ở trong phạm vi khu vực dự án. Trong khi đó, tại các văn bản pháp luật trước đó quy định, nhà đầu tư chỉ cần quyền sử dụng đất hợp pháp thì được làm chủ đầu tư dự án trên diện tích đất của mình. Nhà đầu tư sẽ được quyết định chủ trương đầu tư, sau đó UBND cấp tỉnh ra quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Một thực trạng đáng ngại hiện nay là nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền vẫn còn nhầm lẫn và áp dụng lựa chọn chủ đầu tư thông qua thủ tục “chuyển mục đích sử dụng đất” mà không thông qua thực hiện thủ tục lựa chọn chủ đầu tư theo quy định của Luật nhà ở 2014. Điều này dẫn đến khi dự án bị thanh tra thì chủ đầu tư buộc phải nộp thêm tiền sử dụng đất hoặc hủy quyết định chủ trương đầu tư dự án.

Trên thực tế tại nhiều dự án, các địa phương thực hiện việc quyết định chấp thuận chủ trương dự án theo trường hợp “Chuyển mục đích sử dụng đất” từ đất phi nông nghiệp sang đất ở (tại thời điểm quyết định chủ trương, doanh nghiệp vẫn đang có quyền sử dụng đất theo hình thức thuê đất phi nông nghiệp). Lý giải cho thực trạng này, tại Khoản 1 Điều 57 Luật Đất đai 2013 và Khoản 30 Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP quy định “Trường hợp chuyển sang sử dụng vào mục đích đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp cho thuê… thì được sử dụng đất theo hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất”. Mặt khác, theo Điểm a Khoản 1 Điều 32 Luật Đầu tư 2020 quy định về Thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của UBND cấp tỉnh, theo đó dự án được Nhà nước giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá, đấu thầu hoặc nhận chuyển nhượng; dự án có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất. Ngoài ra, Khoản 2 Điều 4 Luật Đầu tư 2020 có quy định khác nhau giữa Luật Đầu tư 2020 và luật khác về trình tự, thủ tục đầu tư thì thực hiện theo quy định của Luật Đầu tư 2020. Do đó, trường hợp nhà đầu tư đang sử dụng đất phi nông nghiệp là trường hợp không phải đấu giá quyền sử dụng đất, không phải đấu thầu lựa chọn chủ đầu tư.

Như vậy, có thể thấy, đang có sự nhầm lẫn giữa thủ tục “lựa chọn chủ đầu tư” và thủ tục “chấp thuận chủ trương đầu tư”, từ đó lấy thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư (Luật Đầu tư) để áp dụng thay cho quy định lựa chọn chủ đầu tư (Luật Nhà ở). Vì vậy, cơ quan nhà nước cần xem xét lại quy định về lựa chọn chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại để đảm bảo đúng quy định pháp luật và chính sách nhà nước về quản lý đất đai.

Thạc sĩ, Luật sư Nguyễn Đức Hùng – Phó Giám đốc Công ty Luật TNHH TGS, thuộc Đoàn Luật sư Thành phố Hà Nội:

Việc chủ thể sử dụng đất trở thành chủ đầu tư dự án và thực hiện “chuyển mục đích sử dụng đất” thay vì đấu giá quyền sử dụng đất có ưu điểm lớn về mặt thủ tục hành chính cho các chủ đầu tư dự án và các cơ quan chức năng liên quan. Các bên liên quan sẽ hạn chế được chi phí, thời gian và những thủ tục phát sinh từ việc thực hiện tổ chức đấu giá. Chưa kể có một số trường hợp rủi ro xảy ra có thể ảnh hưởng đến kết quả đấu giá và quá trình giao đất cho đơn vị trúng đúng giá. Việc này cũng hạn chế được những thủ tục và chi phí, rủi ro trong quá trình giải phóng mặt bằng. Đã có không ít dự án phải lùi lại thời gian thực hiện do gặp vướng mắc trong quá trình giải phóng mặt bằng, bồi thường cho người đang sử dụng đất. Đồng thời, hiệu quả sử dụng đất được nâng cao, khi có thể chuyển đổi mục đích sử dụng đất, tận dụng quỹ đất để phát triển những dự án có giá trị cao hơn, mang lại hiệu quả kinh tế cao hơn cho địa phương và cho đất nước. Tuy nhiên, đi kèm những ưu điểm nêu trên thì việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất không qua đấu giá này cũng có một vài nhược điểm cần lưu ý.

Việc trực tiếp cho chủ thể đang sử dụng đất trở thành chủ đầu tư mà không phải thực hiện, tham gia đấu giá quyền sử dụng đất sẽ có thể thiếu khách quan. Bởi vì, tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất là trao cơ hội công bằng cho tất cả các chủ thể có nhu cầu tham gia đấu và thể hiện năng lực để trúng đấu giá. Do đó, chủ thể hiện đang sử dụng đất có đủ năng lực để thực hiện dự án hay không và việc không tổ chức đấu giá liệu có hạn chế cơ hội của nhiều nhà đầu tư có năng lực hơn muốn tham gia? Khi thực hiện dự án, chủ đầu tư sẽ phải đóng tiền sử dụng đất, tuy nhiên khoản tiền này có thể sẽ ít hơn khoản tiền thu được do tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất, có thể gây thất thoát ngân sách. Hơn nữa, nhiều người cũng sẽ đặt câu hỏi về tính minh bạch, khách quan của việc này, khi hiện nay tình trạng móc nối và lợi ích nhóm diễn ra khá phổ biến.

Vì vậy, để không có tình trạng lách luật, các cơ quan chức năng cần có thêm những quy định chặt chẽ liên quan đến trường hợp cho chủ thể đang sử dụng đất trở thành chủ đầu tư dự án và “chuyển mục đích sử dụng đất” thay vì đấu giá quyền sử dụng đất để phù hợp với quy định của pháp luật.

Đối với các dự án trên, thông thường chủ đầu tư sẽ phải đóng 100% giá trị chuyển đổi theo giá đất ở. Một cách so sánh tương đổi, có thể hiểu là nhà nước “bán đất” cho doanh nghiệp. Như vậy, việc DN chuyển đổi mục đích sử dụng đất cũng là điều bình thường, pháp luật không cấm. Nhưng điều quan trọng là làm sao để nhà nước “chuyển giao” quyền sử dụng đất “đem lại hiệu quả cao nhất”. Nói dễ hiểu, là đồng ý “bán” nhưng giá bán như thế nào? bán làm sao để “được giá”, không “bị lỗ”, “bị hớ”, bị thấp hơn nhiều so với giá thị trường hiện nay. Quan điểm của luật sư về vấn đề này? Phải chăng “mấu chốt” của vấn đề để không thất thoát ngân sách nhà nước, không “lợi ích nhóm”, “xin cho” còn nằm ở việc định giá đất, xác định số tiền nhà đầu tư phải nộp chưa đảm bảo?

Luật sư Nguyễn Văn Tuấn – Giám đốc Công ty Luật TNHH TGS, thuộc Đoàn Luật sư Thành phố Hà Nội:

Nhà nước cho thuê đất thu tiền sử dụng đất hàng năm hoặc thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê trong những trường hợp nhất định dựa trên nhu cầu và mục đích sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân, tổ chức kinh tế. Khi được Nhà nước cho thuê đất, người sử dụng đất được thực hiện các quyền theo quy định của pháp luật đất đai như chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, … Tuy nhiên, nếu người sử dụng đất muốn chuyển mục đích sử dụng đất, thì một số trường hợp cần được sự cho phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật.

Tại khoản 55 Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số nghị định hướng dẫn thi hành Luật đất đai: trường hợp hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có nguồn gốc được Nhà nước giao đất cho thuê đất mà khi thành lập doanh nghiệp có thay đổi mục đích sử dụng đất thì doanh nghiệp phải làm thủ tục chuyển mục đích sử dụng đất và phải thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định. Sau khi thực hiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất xong thì giá trị sử dụng đất được xác định theo loại hình thức sử dụng nhằm đem lại hiệu quả kinh tế cho người sử dụng.

Việc không tổ chức đấu giá có thể gây thất thoát ngân sách nhà nước hoặc có thể xảy ra những tiêu cực trong quá trình thực hiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất. Do đó, cần có quy định cụ thể về việc này như bảng giá niêm yết đối với từng địa phương hoặc quy định về cách thức tính chi phí đối với từng loại đất và dự án mà chủ đầu tư thực hiện. Tránh để quy định còn mơ hồ, khiến mỗi địa phương hiểu và thực hiện một kiểu dẫn đến không đồng nhất, gây khó khăn cho chủ đầu tư cũng như tạo kẽ hở để cho những kẻ có mục đích không chính đáng thực hiện hành vi vi phạm pháp luật.

Luật sư Nguyễn Văn Tuấn – Giám đốc Công ty Luật TNHH TGS, thuộc Đoàn Luật sư Thành phố Hà Nội:

Theo quy định tại Điều 4 Luật Đất đai năm 2013, các phương pháp định giá đất đang được áp dụng đó là: Phương pháp so sánh trực tiếp; phương pháp chiết trừ; phương pháp thu nhập; phương pháp thặng dư; và phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất.

Với phương pháp so sánh trực tiếp, định giá viên dựa trên giá cả của thửa đất khác có đặc điểm tương tự đã được giao dịch trên thị trường nhằm ước tính giá gị của thửa đất đang cần định giá. Phương pháp này khá đơn giản và dễ dàng thực hiện, được áp dụng phổ biến cho các trường hợp như căn hộ chung cư cùng vị trí, khoảng tẩng; nhà xây theo dãy cùng một kiểu, vị trí tương tự,… Tuy nhiên nếu dùng cách này trong các trường hợp khác thì lại khó xác định được đúng giá trị thực tế, thông thường không thể có một thửa đất nào khác có đặc điểm giống hệt như vậy. Đồng thời dữ liệu giao dịch dùng để so sánh có tính lịch sử, do đó, việc xác định giá có thể không tướng xứng, lạc hậu.

Phương pháp triết trừ sẽ loại trừ phần giá trị tài sản gắn liền với đất ra khỏi tổng giá trị của bất động sản, việc định giá này lại khá phù hợp với các thửa đất trống, không có đủ thông tin giao dịch trên thị trường. Tuy nhiên việc xác định được giá trị của tài sản gắn liền với đất không phải lúc nào cũng chính xác, yêu cầu kỹ thuật định giá tài sản khá cao và cần nhiều kinh nghiệm.

Đối với bất động sản có tiềm năng khai thác, có khả năng đem lại thu nhập hoặc thuộc dạng đầu tư, các định giá viên áp dụng kỹ thuật tài chính để tính toán một cách khoa học thu nhập mà thửa đất có thể đem lại, từ đó đưa ra một con số phù hợp. Tuy nhiên, việc tính toán tài chính không phải đơn giản và có tính dự đoán, do đó việc sai sót, hay có diễn biến khó lường trong tương lai thì việc định giá là không chính xác.

Với phương thức hệ số điều chỉnh giá đất phụ thuộc nhiều vào Bảng giá đất do UBND cấp tỉnh quy định cụ thể từng vị trí. Việc xác định giá đất theo Bảng giá rất minh bạch và dễ dàng vì có căn cứ pháp lý cụ thể, nhưng thường không phù hợp với thị trường. Giá đất của UBND tỉnh quy định luôn “chênh” đáng kể so với giá thị trường.

Cuối cùng với phương thức định giá đất thặng dư là phương pháp định giá đất đối với thửa đất có tiềm năng phát triển theo quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng hoặc được phép chuyển mục đích sử dụng đất để sử dụng cao nhất và tốt nhất bằng cách loại trừ tổng chi phí ước tính ra khỏi tổng doanh thu phát triển giả định của bất động sản. Đây là một phương pháp nâng cao của phương pháp đầu tư nhưng lại có sự tham gia của các phương pháp đầu tư khác như thu nhập, chiết trừ,… Nhưng quan trọng nhất, tiềm năng của bất động sản này xuất phát từ quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng và khả năng được phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất sang loại đất có giá trị và phát triển hơn trong tương lai. Sau khi ước tính được giá trị thực tế, giá trị phát triển thì lại phải trừ đi các khoản chi phí để đạt được giá trị đất phát triển.

Phương pháp thặng dư áp dụng tốt nhất ở các vị trí có nhiều sự thay đổi, phát triển, đang trong quá trình quy hoạch, đô thị hoá, ngoài ra với ưu điểm kết hợp từ tất cả các phương pháp định giá khác mà nó đem lại sự chính xác và phù hợp nhất với thị trường hơn so với việc áp dụng độc lập các phương pháp khác. Tuy nhiên, cùng với ưu điểm tổng hợp thì cũng có những nhược điểm nhất định, bao gồm các ước tính chi phí có thể thay đổi tuỳ thuộc vào thị trường và chính sách của nhà nước về quy hoạch phát triển, và cũng đây là một phương pháp rất phức tạp, đòi hỏi phải có chuyên môn cao và kinh nghiệm định giá trên thực tiễn.

Luật sư Nguyễn Văn Tuấn – Giám đốc Công ty Luật TNHH TGS, thuộc Đoàn Luật sư Thành phố Hà Nội:

Việc quy định “cứng” về việc đấu giá quyền sử dụng đất trong mọi trường hợp dự án nhà ở là phù hợp và đảm bảo tránh việc thất thoát và đảm bảo các thửa đất được giao đúng quy định, đúng giá trị. Với quy trình đấu giá như hiện nay, pháp luật sẽ đảm bảo cho việc đấu giá được công bằng, minh bạch.

Tuy nhiên, như đã nêu ở trên vẫn còn “kẽ hở” trong các trường hợp đơn vị có “Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” sau đó chuyển đổi mục đích sử dụng và xin cấp phép thực hiện dự án xây dựng nhà ở thì sẽ được lựa chọn làm chủ đầu tư (Theo Luật đầu tư). Việc này vốn không phải là một “ké hở” khi mà chủ sở hữu phải trả tiền chênh lệch khi mà chuyển đổi mục đích sử dụng đất., mà “kẽ hở” là số tiền chênh lệch được xác định như thế nào? Có đúng với giá trị gia tăng của thửa đất hay không? Nếu khắc phục được vấn đề này thì “kẽ hở” sẽ được khắc phục và quá trình thực hiện sẽ khoa học hơn.

Các vấn đề bất cập, chưa hợp lý, chưa khoa học trong các quy định hiện hành liên quan thì tại Khoản 3 Điều 3 Nghị định 01/2017/NĐ-CP quy định, Sở TN&MT có trách nhiệm tổ chức xác định giá khởi điểm để định giá quyền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất thu tiền một lần cho cả thời gian thuê. Tuy nhiên, Khoản 2 Điều 2 Nghị định 123/2017/NĐ-CP quy định về trình tự, thủ tục xác định giá khởi điểm ĐGQSDĐ để giao đất có thu tiền sử dụng đất thì cơ quan tài chính lại là cơ quan có trách nhiệm xác định giá khởi điểm, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt. Như vậy, có sự chồng chéo về thẩm quyền xác định giá khởi điểm định giá quyền sử dụng đất giữa 2 văn bản cùng hướng dẫn thi hành Luật Đất đai.

Theo đó, cần sửa đổi, bổ sung Điều 68 Luật Đất đai, trong đó quy định cơ chế để phát huy vai trò của tổ chức dịch vụ công về đất đai (tổ chức phát triển quỹ đất, trung tâm phát triển quỹ đất thuộc sở tài nguyên và môi trường) trong thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng, tạo lập quỹ đất phục vụ đầu tư phát triển, sau đó tổ chức định giá quyền sử dụng đất để lựa chọn nhà đầu tư theo hướng hoàn thiện cơ chế xác định “giá đất cụ thể” để xác định “giá khởi điểm tài sản đấu giá, trong đó có quyền sử dụng đất” một cách hợp lý, không để xảy ra tình trạng xác định giá khởi điểm quá thấp một cách bất bình thường. Ngoài ra, cần có cơ chế kiểm soát hoạt động tổ chức định giá quyền sử dụng đất để tránh tình trạng “quân xanh, quân đỏ”, phát sinh tiêu cực trong đấu giá đất.